威尼斯网站手机版下载 澳门在线威尼斯 民间兴办教育培养练习机构的治理困境与战略应对

民间兴办教育培养练习机构的治理困境与战略应对



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原标题:民办教育培训机构的治理困境与政策应对

1生源三公里基本饱和

九月份黄金招生季节已经过去10天,各机构招收新生数据,具笔者深入了解所知真是差强人意。各类中小机构增长新生数量总体不如往年,而且收费的总额也至少下降三成。高房租,较高用工成本,也压垮一些小的文化课补习机构和托管班小门店。内有:员工不好招,营销人员不稳定,效率不高,外有:沈阳中小学陆续实行弹性放学,同质化项目过于严重,周边三公里生源资源枯竭。在内外诸多不利条件综合作用下,众多沈阳培训机构可能等不到寒假,就已经出现亏损了。天气逐渐变冷,天也黑的较早,户外活动也逐渐受限。对于今年培训机构2017年寒冬来的有点早。

为了纪念2015年巴黎恐怖袭击事件中的受害者,美国艺术家杰夫昆斯(Jeff
Koons)计划将雕塑《郁金香花束》(Bouquet of
Tulips)捐献给巴黎市政府,并永久落户于巴黎第16区。为了筹集到这笔350万欧元(约合人民币2660万元)的制作与安装费用,这一项目已延期了7个月之久。此外,因为高达40英尺(约12米)、重达30吨,作品在实际安装上也遭遇了技术问题,并仍未确定最终选址。面对这一赠礼,法国文化界褒贬不一。这算不上是一个礼物,因为法国必须要出钱去安装它,法国联合电台(France
Inter)的艺术评论人伊莎贝尔帕斯基耶尔(Isabel Pasquier)表示。

首份规范政策落地,在线培训机构将面临这两大困境

教育综合亿欧孟晓慧2019-07-16 · 15:582019-07-16[威尼斯网站手机版下载, 亿欧导读 ]
如按照此次教育部提出的《实施意见》,相关机构或多或少会面临一定程度的调整和改变。其中教师资质可能会是其面临的最大困境。威尼斯网站手机版下载 1图片来自“123rf.com.cn”

“线上线下统一管理”、“线上线下综合治理”、“今年要推出首份有关校外线上培训的政策”……终于,7月15日教育部等六部门发布《关于规范校外线上培训的实施意见》,规范政策落地了,很多人揪着的一颗心,算是可以放下了。

针对《实施意见》,教育部推出了官方解读,提出此次政策是坚持疏堵结合的治理原则,一方面拟定各类指导材料,开展多轮次专题培训,向各培训机构不断宣传解读办学规范。另一方面是鼓励各区建立联动机制,推行跨区统一办理,加快合规教学点的审批速度。

时间节点上,已开展校外线上培训的机构应当于2019年10月31日前提交相关材料,新成立的校外线上培训机构按照备案要求提交相关材料。经排查发现问题的校外线上培训机构应当按整改意见进行整改,于2020年6月底前完成整改并重新提交相关材料。

整体来说,此次政策是对校外线上培训的规范化引导及鼓励发展,比此前大家的揣测要宽松许多。甚至有业界人士表示,看完政策,感觉是在爱护在线教育。

文:李曼|北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员,博士;刘熙|北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员,硕士

2缺乏营销人员尤其是销售主管没有好人

从项目上看,文化课竞争趋于白热化,价格竞争已经非常透明,而少儿英语已经风光不在。艺术类美术、舞蹈、器乐、表演、书法随着众多其它项目机构挤进来和其它行业跨界而来,这个新兴蓝海市场正在变成红海。授课老师鱼龙混杂,价格参差不齐。造成生源严重分流,有限市场份额被众多机构所瓜分,造成收上来的学费,被授课老师和房租所吞噬。机构投资人利润所剩无几,而体育类项目跆拳道、篮球等健身项目所到场地限制,和学生其它科目学习时间所挤压,只能争夺小学三年级以下学生,周边三公里以内资源已经逐渐枯竭。

划重点

作为校外线上培训的第一份规范化文件,《实施意见》里有一些地方值得大家注意。

首先在监管对象方面,多鲸资本创始合伙人姚玉飞向亿欧教育表示,此次规范文件提到的监管对象主要为学科类培训机构,职业类,素质类并不在此列,相对影响相对较小,影响较大的主要是与补课超纲教学相关的会多一些。在这里,学科培训机构和英语培训的机构是在线被监管的重点。

其次是培训内容方面,此次提出线上培训应当根据学生年龄、年级合理设置课程培训时长,每节课持续时间不得超过40分钟,课程间隔不少于10分钟。面向境内义务教育阶段学生的直播类培训活动结束时间不得晚于21:00。校外线上培训平台应当具备护眼功能和家长监管功能。

此外培训内容和培训数据信息须留存1年以上,其中直播教学的影像须留存至少6个月。

再次是培训人员方面,文件指出线上培训机构的师资队伍相对稳定,不得聘用中小学在职教师。从事语文、数学、英语、思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等学科知识培训的人员应当具有国家规定的相应教师资格。聘用外籍人员须符合国家有关规定。要在培训平台和课程界面的显着位置公示培训人员姓名、照片和教师资格证等信息,公示外籍培训人员的学习、工作和教学经历。

另外是收费方面,按课时收费的,每科不得一次性收取超过60课时的费用;按培训周期收费的,不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。鼓励建立第三方账户监管机制,保护用户权益。

再次是监管机制方面,教育部提出了不同的监管机制,强调要通过强化综合治理、建立黑白名单和加强行业自律三个方面进行日常式监管,建设全国校外线上培训管理服务平台,明确了教育、网信、电信、公安、广电、“扫黄打非”等部门的职责分工。

这样的监管方式倒逼校外线上培训机构必须及时进行合规化,按照教育部等提出的要求,及时进行相关的备案。

整体来看,以上提到的问题在去年进行线下机构整改时已经提出,远东宏信教育投资经理徐园意表示,这次整个政策只是推到线上,没有提出新的要求。

文章字数约8600字,阅读约需18分钟

3单店的市场份额、利润增长率、收益率正在下降

笔者深知目前各类机构生存都较为艰难,大环境不利下,笔者建议第一稳定团队,第二项目多元化,第三压缩成本,
第四充分利用闲置场地,第五转变营销方式注重利用新媒体平台工具,第六注重口碑尤其是售后服务,第七注重行业风向变化,第八注意产品和项目互补,第九强化数据分析为今后运营明确目标,第十调整焦虑心态。唯有这样大家才可以迎接2017年行业寒冬,只有保存自己,才可以拥抱未来的变化。一定要放眼看天下,一定要适应不断变化的未来,否则你只能活在昨天,看不到明天的太阳。

面临的最大困境

如按照此次教育部提出的《实施意见》,相关机构或多或少会面临一定程度的调整和改变。其中教师资质可能会是线上培训机构面临的最大的困境。

华盖资本投资副总裁冯坡告诉亿欧教育,师资问题特别是对于那些在线一对一的机构,因为涉及的老师数量较多,更容易出现老师资质不符合的情况,因此未来规范起来会比较难;同时对于大量使用外教的机构,也会存在类似的问题;此外对线上培训来讲,往往管理总部和教师并不在一起办公,因此对老师的管理,相比线下机构面临的挑战可能会更大。

徐园意认为从线下机构的整改情况来看,最大的难度还是在教师资格证方面,尤其是头部少儿英语机构都以线上一对一或小班外教为主打产品,如果完全合规的话,成本会提高很多,且师资紧缺的问题会进一步放大。

在备案方面,《实施意见》指出校外线上培训机构需要取得ICP备案(涉及经营电信业务的,还应当申请电信业务经营许可)、网络安全等级保护定级备案的证明、等级测评报告后,向机构住所地的省级教育行政部门提交相关材料,申请备案。

对此,国宏嘉信资本投资总监冯晖翔认为,从目前的文件来看,备案资质和预收方式的真正执行力度以及监管值得关注,因为ICP不容易申请,预售制度则完全改变机构的财务模型。

“线上培训机构未来的挑战在于供给侧的成本提升,而3个月的预售非常考验用户留存,很可能教学及服务不到位就导致资金流断裂。”

这个方面,姚玉飞向亿欧教育表示:“线上机构目前面临最大的困难,主要在两点:第一是老师的资质;第二取得相应的电信的证件,因为现在还没有具体的说法,电信经营类的证件,比如视听区的许可证,如果有这种要求的话,那么基本上所有的在线教育公司都要挂掉。”

近年来,民办教育培训机构在满足学生多样化需求、推动教育模式改革与创新上发挥了越来越大的作用,但也出现了“举办者圈钱跑路”“虚假宣传”
“课程超前违背学生身心发展规律”
“教师过度包装”等问题,扰乱了行业发展秩序,对中小学“减负”也起到负面作用,导致“校内减负”演变为“校外增负”。为此2018年年初教育部、民政部、人社部、工商总局(市场监管总局)联合印发《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》。随后,教育部办公厅发文将专项治理活动列为2018年“奋进之笔”重点攻坚计划,要求各省于4月20日前出台专项治理工作方案。在专项治理行动中,教育行政部门监管范围的边界在哪里、如何加强事中事后管理、不同主管部门的政策如何衔接等都是政策执行中的难题。在这一背景下研究民办教育培训机构治理,有利于明确各级政府的监管责任,对落实《中华人民共和国民办教育促进法》、规范民办教育培训机构发展以及提升专项治理行动的治理成效等都具有重大的意义。

4项目同质化严重

驱逐劣币,小机构或遭遇重击

从“在线教育元年”的2014年到现在,6年过去了,在线教育伴随着资本的加码,在教育领域举重若轻。但一棵树想要长成参天大树,就必定须经历痛苦的修剪,经历风吹雨打。

在线教育行业的发展也是如此,当前在线教育领域众多乱象频出,包括有的培训平台存在低俗有害信息及与学习无关的网络游戏等内容;有的培训内容以应试为导向,超标超前,不符合教育规律;学科类培训人员素质参差不齐,有的缺乏基本教育教学能力;有的培训预付费过高、合理退费难,用户消费风险大。

这些问题就严重阻碍了这个行业的向上发展,也严重影响了校外线上培训质量、增加了中小学生课外负担和家庭经济负担,因此教育部推出一系列相关政策,希望驱逐行业里的劣币,促进整个在线教育健康良性发展。

对此,冯晖翔认为:“新的政策下提高了对机构的各方面要求,小机构会逐渐被淘汰出市场,新的也不容易再进来。对于现存的有实力的大机构来说是利好,对行业也是利好。”

冯坡也表示,这套规范会考验机构的教研能力、教师队伍的管理能力,包括课程包的变化面临的资金储备等等,在这些方面,大机构是能够更好的应对

“《实施意见》对于相对规范的机构,尤其是大机构来说,确实是利好。”姚玉飞谈到:“包括一些资金储备比较充分的机构,他们还有一年的整改时间,但对于小机构来说,是雪上加霜。”

注:苏迅对本文亦有贡献

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一、民办教育培训机构治理的现实困境

5用户越来越挑剔,信息趋于对称

校外教育培训是学校教育的有益补充,对培养学生兴趣特长、拓展综合素质具有积极的作用。民办教育培训机构纳入教育行政部门监管以后,由于相关政策尚未理顺,在实践过程中面临着诸多困境。

6企业文化缺失团队缺乏凝聚力

(一)民办教育培训机构治理陷入多头管理的困局

7人文内耗严重

新的《民办教育促进法》修改之前,“教育培训机构的管理体制呈现一种‘九龙治水’的格局,主管部门多头,不仅包括教育、民政、工商、农业、卫生、交通、财政、建设等政府部门,还有行业协会和企业”。“监管机关往往存在人员力量不足或者执法水平、能力不足的现象,而且多头管理的情况,监管部门很难明确自身的权力界限。”按照《中华人民共和国行政许可法》中“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,审批机关对民办教育培训机构具有监督管理的权力,但在实践中,这些培训机构一旦出现违法违规行为,媒体、社会均要求教育行政部门拿出处理意见。新的《民办教育促进法》颁布以后,实施学历教育、学前教育、自学考试及其他文化教育的民办学校,由教育行政部门审批。民办教育培训机构属于“其他文化教育的民办学校”,按照新法,监管主体为教育行政部门,但新法对“其他文化教育”究竟包括哪些类型的培训机构并没有说明,科技创新、研学营地、外语培训、早教等均以未成年人为主要培训对象,但业务范围涵盖了文化、科技、体育等部门的管辖范围,这些是否都要纳入教育行政部门的监管存在着较大的争议。由此,各地对新法的理解和贯彻也存在较大差异,部分省市只将与升学考试相关的学科教育类辅导纳入监管范围,还有一部分省份将“其他文化教育”的范围界定较为宽泛,除了学科辅导以外,还将中小学生的兴趣培训,如体育、美术、舞蹈等纳入监管范围。

8固定成本上升

(二)分类管理政策缺乏民办教育培训机构支持基础

9地推收问卷、电话邀约、试听课已经失灵

根据新制度经济学的理论观点,政策的顺利推进很大程度上需要利益相关者享有共同的认知模式和行为图式。新法规定民办学校实行分类管理,可以自主选择营利性或非营利性,新法的适用范围涵盖培训机构。新东方、好未来等大型培训机构已经在美国挂牌上市,按照我国法律,只有选择营利性才能实现办学结余的分配,才能在资本市场融资,义务教育阶段也不能选择营利性民办学校,这类机构通常采用可变利益实体的架构绕道上市实现融资目的。已上市培训机构市场属性明显,目前对通过VIE架构境外上市的企业还存在法律监管空白,如何对待培训机构从事义务教育阶段的课外辅导也无法可依。因此,这类机构普遍认为实行营利性和非营利选择对培训机构没有实际意义。对于中小型培训机构来说,一半左右愿意选择非营利性。基于新法规定,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策、土地政策以及差别化的扶持政策。中小型培训机构大多轻资产,在人流较大的商场或写字楼租房成为主要的发展模式,选择非营利性后进行资产清算并不涉及土地问题,企业所得税和增值税等能享受公办学校同等待遇。尚未上市的培训机构缺乏证监会、股民、媒体等监督,基于理性经济人假设,会倾向于表面上顺从国家制度规定享受政策红利,实则利用关联交易、作平账目等方式套取机构财产。因此,这类机构倾向于利用分类管理政策寻找寻租空间。

10煎熬着看谁先倒下

(三)前置审批与一点一证的管理模式脱离民办教育培训机构发展实际

按照《营利性民办学校分类登记实施细则》规定,民办教育培训机构要先取得办学许可证,然后到工商部门进行登记办理营业执照,这在实践中带来了一系列的问题。第一,民办教育培训机构与学历民办学校发展模式有着较大的差异,大部分培训机构是先租赁教室、招收学生后逐渐扩大规模,要求“前置审批”与培训机构发展规律不符合,同时也违背了新法规定“筹设期不得招生”的规定。第二,按照新法,现有的培训机构也存在着理论上的“合法性”问题,大多机构在工商部门登记为教育咨询公司实际上却从事教育培训,没有教育行政部门颁发的办学许可证,属于“违法办学”。现有培训机构如何补办办学许可证,在多长时间内完善手续,如不履行所承担法律责任等都没有明确。第三,培训机构多点办学,一点一证模式增加管理成本。新的民办教育促进法实施条例尚未出台,培训机构办学许可证的发放与管理无法可依,在政策执行中有地方要求一个教学点办理一张办学许可证,这就意味着每个教学点要有独立的法人、办理独立的账户、国税、地税等,每年每个教学点将要花费三个月到半年时间进行年审,而且要配备更多的教育行政人员,增加培训机构的人力成本和时间成本。

(四)民办教育培训机构准入标准缺乏科学的制定依据

民办教育培训机构没有全国性的设置标准,各地对举办者、法定代表、校长、董事会成员资格以及场地房屋属性、权属、安全性等要求不一,有的地方对办学准入门槛要求很低,往往招到教师、招到学生、租到场地就可以开展教学活动。具体差异主要表现在以下两个方面。一是开办资金方面,上海申办一般民办教育培训机构的开办资金不得少于50万元;重庆根据在培学员人数分别划定开办资金额度,如在培人员100人以上的,不少于50万元,在培人员50至100人的,不少于30万元;云南根据审批层次,江苏、宁夏等则根据不同的机构类型,设置不同的开办资金额度。二是准入面积方面,不同地区存在较大差异,甚至同一城市不同区域也存在不一致的现象。如上海刚刚出台的“一标准两办法”,要求培训机构在开办时必须达到办学场所总面积不得低于200平方米的条件,云南则要求省教育厅审批的培训机构办学面积不低于2000平方米,州(市)教育局审批的不低于500平方米,县(市、区)审批的不低于250平方米。西安市在碑林区申办民办教育培训机构要求的办学场所总面积是不低于400平方米,而在雁塔区是不低于500平方米。调研发现,培训机构教学点一般设在人流量较大的繁华商业区或写字楼,房租成本通常要占机构经营成本的30%~40%,过高的面积要求增加培训机构的负担,而美术、围棋、机器人等场地要求并不高,各种类型培训机构适用一个标准是否科学还有待商榷。同时,由于不同类别培训机构的准入资金和面积与当地经济发展水平、家庭经济承受能力等缺乏统一的测算标准,造成地方教育执法的随意性。

二、民办教育培训机构治理困境的归因分析

民办教育培训机构的治理既受到原来制度形成的制度惯性和衔接性的影响,又与政策执行者的利益诉求、转化和消解政策的行为逻辑有关,任何一个环节的偏离都有可能造成政策失真。

(一)部际关系碎片化:影响民办教育培训机构政府监管责任的划分

部际关系碎片化是指在教育政策执行过程中政府部门之间缺乏必要的沟通与协调导致政策执行效率不高的现象。民办教育培训机构治理涉及多个政策领域,单一政府部门很难有效解决,需要不同部门在责任清晰的基础上加强沟通。2002年出台的《民办教育促进法》第六十六条规定:在工商行政部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。但国务院并没有针对经营性民办培训机构出台相关的管理办法,大部分培训机构按照《中华人民共和国公司法》运行。2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了修改《民办教育促进法》的决定,新法实行分类管理,允许举办营利性民办学校和经营性培训机构,为培训教育市场化发展提供了法律依据。按照新法要求,民办教育培训机构要先取得教育部门颁发的办学许可证后才能在工商部门登记,教育培训机构不仅要适用《公司法》和工商管理一般规定,也要适用教育领域特殊规定。这些变化要求教育行政部门从传统的学校监管模式扩展到市场监管模式,不断改善监管方式和手段,而现实是大部分民办教育培训机构只有工商部门颁发的营业执照,并没有和教育行政部门建立相应的管理关系。同时,还存在大量在文化、科技、体育等部门登记的其他教育培训机构,分别适用各自领域的法规规定和准入标准。由于我国实行条块分割的线性管理模式,不同部门之间缺少沟通与协调,相关法律之间相互牵制,也出现了相互矛盾与监管职能交叉的情况,导致民办教育培训机构治理低效。新法颁布实施后,各项政策处于不断地试错和调试过程中,政府部门责任划分与监管范围的确定需要一个过程。

(二)政策主体价值偏离:遮蔽民办教育培训机构的本质属性

学术界称培训教育或课外辅导为“影子教育”,认为“影子教育是市场主导下具有经济行为性质的课外辅导”,“以提高在校学生的学术性课程和学习成绩为主要目的,在正规教育体系之外所实施的有偿性的补充性教育”。因此,民办教育培训机构具有较强的市场属性,受市场供求关系影响,依法照章纳税,办学结余在股东之间分配。新法将民办教育培训机构纳入监管范围,实行营利性与非营利性分类管理并要求办理办学许可证,部分举办者认为这种管理模式违背了国家“放管服”的改革精神,是国家利用行政手段对市场的干扰。这种观点仅看到了培训教育的市场属性,忽略了其教育属性,从分类管理政策的文本导向上可以明显地看出,国家相对来讲更提倡非营利性民办学校的发展。因此,将培训机构纳入分类管理范围,为真正有教育情怀的民办教育培训机构举办者享受国家的税收优惠、扶持政策等开辟通道;现实中不排除部分选择非营利性的民办教育培训机构,实则为了享受相关税收优惠,加大对培训机构的收费、财务、审计等的监管成为杜绝关联交易、抽逃资金的有效办法。如果培训机构选择营利性,则完全按照《公司法》运行,但学生安全、收费退费、招生宣传、师资条件、培训内容等要受到教育行政部门的监管。将培训机构定位于单纯的商业机构或教育机构,这种传统的单向度思维模式遮蔽了民办教育培训机构的本质属性,进而造成对新法的歪曲和误读。

(三)政策设计不完善:阻碍民办教育培训机构政府监管的实施

将培训机构纳入教育行政部门的监管是新法的一项重要举措。在原有的政策框架下,举办者完全按照市场规则运行,工商部门的监管对是否按照中小学安全标准设置消防并没有严格的规定与限制,依照工商部门的管理办法,培训机构是可以采用“总公司+分公司”的模式办理执照的,民办教育培训机构对工商部门的管理方法形成了路径依赖。新法颁布后,民办教育培训机构不仅要适用公司法和工商管理一般规定,也要适用教育领域特殊规定,新法设计初衷是以“办学许可证”的鞭子规范教育培训行业提升质量,提供让社会满意的教育服务,思路和方向虽然清晰,但具体的政策和制度设计并不完善。如在民政部门登记的教育培训机构,选择营利性涉及变更、注销等程序并不清晰,按照规定必须先获得教育行政部门审批,原来在工商登记的机构多于在教委和民政部门登记的非营利性民办教育培训机构,理论上说是非法的,非法变合法怎么过渡并没有明确的操作方案。根据新法,对于选择登记为营利性的民办教育培训机构,要进行财务清算、依法明确产权属性并补交税费等,这一政策设计有悖法不溯及既往的基本原则。又如,新的《民办教育促进法》并没有针对民办教育培训机构单独立法的条款,地方教育行政部门处于观望状态,等待《民办教育促进法实施条例》的修订和关于规范校外培训机构有序发展的意见的出台。基于无法可依的情况,在过渡期并没有接受民办教育培训机构办理办学许可证的申请,造成培训市场通过股权变更或转让等方式非法牟利的行为。

(四)地方选择性执法:阻滞民办教育培训机构治理机制的改革

新的《民办教育促进法》第八条规定:县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。第十二条规定:实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。由此可见,地方教育行政部门对培训机构具有较大的行政管理和执法权限。由于各地对教育培训机构监管范围等理解不同,执法空间和力度也不相同,出现了一定的政策寻租空间,影响教育培训治理机制的改革,主要表现在以下三个方面。第一,培训机构担心地方政府利用自由裁量权和政策空间实行选择性执法打压机构发展。如在校外培训机构专项治理行动上,部分培训机构认为政策初衷是好的,对强化应试、强化教学问题的监管持肯定态度,但对政府如何界定应试倾向、用什么样的标准去衡量不信任,标准不一会出现同一个集团的教育内容和课程设置在一个省合法在另一个省不合法的情况。第二,基于地方保护主义强化行政审批。如一个教学点办理一张行政许可证,要求教学点有独立的账户、地税、国税等,从政府监管角度上并没有太大意义,但我国实行的是“分税制”,地方政府与中央政府按照一定比例分配,一点一证的管理模式可以增加管辖区域的税收。第三,部分地方政府担心培训机构设置标准定得太高,造成本地优质企业的流失。如部分地方政府尚处于观望状态,担心培训机构因达不到条件去其他条件要求相对较低的地区办学,影响本地区吸引优质教育资源。

三、民办教育培训机构治理困境的政策应对

民办教育培训行业自身并不是一个发展成熟的市场,培训质量良莠不齐、师资水平亟待提升、公益导向亟须体现,要想改变现状,需要加快顶层制度设计。2018年4月20日,新修订的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《实施条例(征求意见稿)》)已面向社会发布,有关民办教育培训行业的相关条款获得了突破性的进展。根据民办教育培训机构治理困境、结合新法精神,建议如下。

(一)加快立法,引导机构正确定位

民办教育培训行业多头管理,不同部门政策相互关联、彼此交错,形成监管范围交叉和监管空白并存的现状,制度之间相互的拉力会消解民办教育培训行业治理机制改革的成效。因此,做好新旧制度的衔接、促进不同部门之间制度的融合是当务之急。第一,建议政府部门加快立法,明确各部门的监管范围和职责。教育行政部门要借助新法新政,进一步督查各省民办教育分类管理改革配套政策的出台,目前已有河北、安徽、云南、甘肃、辽宁、天津、上海、浙江、青海、广东等16个省份出台配套政策,但有些省份并未将培训机构纳入新法的范围,教育行政部门要督促这些省份尽快出台有关培训机构的监督管理办法。地方配套分类管理政策尚未出台的省份要求在配套政策中加入有关培训机构监管范围、准入标准、师资要求、招生收费等的相关条款。第二,中央教育行政部门要加快《民办教育促进法实施条例》的修订和征求意见工作,广泛调研,倾听举办者和地方教育行政管理部门的声音,真正将支持和规范民办教育培训机构发展落到实处。第三,教育行政部门要加大对《实施条例(征求意见稿)》的宣讲力度,鼓励各省召开专家解读会,讲解民办教育培训机构相关条款的设计初衷和设计理念,以及有关培训机构设置标准、证照制度的操作程序、分类登记等方面的内容,使举办者熟悉具体的操作流程。第四,引导培训机构正确定位。引导培训机构处理好教育公益性与资本寻利性的矛盾,将体现教育培训机构公益性的内容落地量化成法律义务。引导民办教育培训机构的教育目标与国家教育政策相向而行,鼓励民办教育培训机构与学校教育体系互相融合,培训机构可以通过政府购买服务参与中小学课程改革,将民办教育培训机构先进教学理念和教学方法融入学校教育体系中。

(二)明确监管范围,简化行政许可程序

新的《民办教育促进法》将培训机构划分为职业技能类和文化教育类,职业技能类由人力资源与社会保障部门监管,文化教育类由教育行政部门监管。由于教育对象和教育的公共利益不同,教育行政部门要依据功能对文化教育类培训机构实行不同的监管模式。4月20日公开的《实施条例(征求意见稿)》第十五条规定:设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年,实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构),应当依据民办教育促进法第十二条的规定,由县级以上人民政府教育行政部门审批。由此可见,教育行政部门对文化教育类培训机构行政审批,只包括与学校文化教育课程相关的以及与升学考试相关的培训机构,这类培训机构要先取得教育行政部门颁发的办学许可证后到工商部门登记,其他的如艺术、体育、科技等与兴趣培养相关的并不在教育行政部门行政许可范围之内,可直接在工商部门登记。对教育行政部门监管范围的划分符合国家“证照分离”的改革理念。监管范围的划分一方面可以加大对超前教学、强化教学等的规范和打击,另一方面鼓励了兴趣培养类培训机构的发展,也划清了教育行政部门和其他部门的责任。

在具体操作中,提出如下建议。第一,鼓励属于教育行政部门监管的民办教育培训机构尽快办理办学许可证,把不属于教育部门监管范围的机构归口对应的部门管理。属于教育行政部门监管的培训机构要严格执行行政审批,确保教学质量,保证学生和家长利益,其他培训机构要发挥行业力量,鼓励第三方在进行行业自律、维护市场秩序、完善社会服务以及承接政府转移职能等方面进行积极探索。第二,允许分公司形式,探索合并纳税政策。按照《公司法》规定,企业可以设立分公司,建议民办教育培训行业采用一个县或一个地级市使用一张办学许可证的管理办法,同一地区的其他教学点采用备案制度,母体学校对分支机构承担法律责任,同一地区采取合并纳税政策,简化和便利行政许可。如新东方在武汉、成都、兰州以市或区为单位,所有的税收并归缴纳。第三,采用逐步达标法作为培训机构的准入条件。针对培训机构先租场地、招聘教师、招收学生,逐步实现滚动发展的现状,建议教育行政部门采用逐步达标法,将培训机构的设立条件逐年细分,连续五年达到一定条件发放办学许可证。

(三)完善监管机制,加大奖惩力度

中央已经建立了由教育部牵头,发改、编制、工商、财政、土地等部门共同参与的部际联席会议制度。已经颁布民办教育分类管理地方配套政策的16个省市也均建立了协调沟通机制,各部门联合监管已经成为民办教育培训机构治理的趋势。第一,建立专门执法队伍,完善多部门联合执法机制。新法颁布之前,培训机构没有真正从法律上与教育行政部门建立联系,且教育部门也没有专门的执法队伍,建议借助地方制定民办教育分类管理配套政策的时机,建立联合执法行动小组,配备专门的执法人员,探索教育执法的工作程序。第二,压实各方责任。从法律上厘清工商、税务、消防等各部门的监管责任,明确责任分工,建立责任追究机制。第三,由教育部牵头开发教育培训行业信息管理公示系统,对民办教育培训机构的法人属性、规模、服务内容、收费、是否有违规记录等情况进行公示,对违规违法的机构设置一定的禁业期。第四,加大奖惩力度。鼓励各地设置民办教育发展专项资金,对办学信誉好、办学质量高的培训机构给予一定的奖励和政策优惠;加大不合作者的违法成本,建立重大案件处罚制度,明确违规违法的等级和裁量标准。第五,对民办教育培训行业监管采用“两随机一公开”制度,在监管过程中随机抽派培训机构名单、随机抽派教育执法人员,将抽查结果及处理结果及时向社会公布。

(四)引导行业自律,鼓励开发行业标准

《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》中指出,鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准,供市场自愿选用,增加标准的有效供给。因此,行业协会自律,开发行业标准成为民办教育培训行业治理机制改革的重要一环。第一,建议教育行政部门支持行业协会开展教师专业水平认证。据调查,有些省份要求培训机构教师持有国家教师资格证,但国家教师资格证考查标准并不适合培训机构教师,培训机构教师并不像学校教师一样将育人贯彻在学生的日常学习和生活中,更多的是为学生提供某一阶段课程或某一个专题的课程,要求培训机构教师持有国家教师资格证脱离了教育培训行业的发展现状。因此,支持第三方进行教师资格认证不失为一种好的治理方法,且日本和我国台湾地区已经有了相对成熟的经验,中国教育学会和中国民办教育协会已经开始了相关的探索和实践。第二,鼓励行业开展教育培训服务质量认证。由行业协会颁发行业共同遵守的服务质量认证体系,根据不同阶段和培训内容细化认证标准,每年定期公布不达标的机构,如北京市海淀区开展的培训机构星级水平评价。第三,建立民办教育培训行业诚信体系。由行业协会牵头开展行业自律,制定行业自律公约,建立黑名单制度,对违反自律公约的教育培训机构进行信息公开公示。第四,由行业协会牵头制定民办教育培训行业购买服务合同,明确服务内容、时间、收费标准、违反规定所承担的法律责任等,明确培训机构和学生及家长的权益。

本文来源于《中国教育学刊》2018年第七期,图片来源于网络,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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